2022年5月23日，美国总统拜登在访问日本期间宣布启动“印太经济框架”（以下简称“框架”）。目前，“框架”有14个成员国，涵盖约25亿人口。美国急于成立“框架”有何意图？所谓的“印太经济框架”到底是什么？
美国意欲何为
拜登政府一手主导建立的“框架”，无论从出台背景还是合作内容看，都贯穿着明显的政治考量，主要有三方面目的。
一是补齐“印太战略”的经济短板。随着世界经济重心东移，亚太地区的地缘重要性日益上升。长期以来，美国“印太战略”偏重军事安全合作，尤其是特朗普执政期间美国退出《跨太平洋伙伴关系协定》（TPP），使拜登政府对于美国置身亚太区域合作架构之外感到焦虑。“框架”看似是经济倡议，实则是为推进美国地缘战略服务，意在抢抓地区经济秩序的主导权，补齐美国“印太战略”的经济短板。
二是服务美国国内经济。特朗普执政期间，“美国优先”思潮主导了美国对外经贸政策取向，贸易保护主义大行其道。拜登政府上台后，迫于国内反对自贸协议的压力，难以重返《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP），遂决定另起炉灶，谋求通过这一“框架”强化对地区供应链的掌控和核心技术的掌控，恢复美国在亚太的主导地位，进而扩大美国在亚太的经济利益。“框架”还希望保护美国工人、小企业和农场主的利益，确保他们具备参与印太地区竞争的能力。
三是打造对华战略竞争的新工具。拜登政府从构建“框架”之初就刻意将中国排除在外，试图以此来遏制中国发展。美国希望借助“框架”，在地区经贸规则上制约中国，供应链上减少对中国的依赖，核心技术上强化对华竞争力。美国将合作重点放在增强供应链的韧性和安全上，究其实质，无非是想通过高科技产品出口管制等手段，转移区域内各国的涉华供应链，进而推动对华“脱钩”，强化地区国家对美国的经济捆绑。
地缘战略竞争新工具
作为一个强行植入的地缘概念，“印太”被赋予了浓厚的政治内涵。美国主导推出的“印太经济框架”虽然披着经济外衣，同样难掩其明显的地缘政治目的。可以说“框架”是美国打造出的地缘战略竞争新工具。
就内容而言，“框架”包括贸易、供应链、清洁能源和基础设施、税收和反腐败“四大支柱”，没有具体条款和案文，且不包含关税减免、市场准入等安排，这也使其合作水平远低于《区域全面经济伙伴关系协定》（RCEP）和CPTPP。美国宣称将促进地区的公平贸易，为地区各国提供更具韧性的供应链和更高质量的基础设施，但并未就如何推进落实提出具体方案和路线图。
就性质而言，“框架”不需要像自贸协定那样通过各国立法批准程序，这也决定了其性质较为松散，缺乏强约束力。一个无法提供市场准入收益的经贸协定，注定难以激发参与者的谈判热情。
就合作方式而言，美国为了拉拢更多国家参与其中，为“框架”设定了较低的门槛。它给成员国提供了“模块化”的选项，各成员国可选择不同议题和模块参与谈判。但至于如何推进谈判，达成何种协议，美国均未给出明确方案。
有悖区域合作理念难以走远
“框架”从诞生之初就被打上地缘战略竞争的烙印，这种拉拢“小圈子”扰乱地区合作的做法不得人心，“框架”注定难以走远。
“框架”性质模糊，可持续性存疑。一般来说，多边贸易协定从提出到正式签署需要经历漫长的谈判和复杂的审批流程。美国预计“框架”谈判将持续12-18个月，但至今尚未公布“框架”的具体案文、合作方式、项目资金投入等具体细节，使谈判前景存在诸多变数。此外，由于“框架”没有经过美国国会的授权和批准，导致其法律地位不明确，面临“朝令夕改”的隐患。
“框架”不包括关税减免、市场准入等安排，不关心地区国家的发展水平和实际需要，有悖于地区国家开放包容的理念。如果“框架”内的合作无法给地区国家带来增加出口、扩大外国投资、拉动国内就业等实际利益，成员国的谈判积极性将大打折扣。同时，“框架”也面临与地区既有合作机制如何协调兼容的难题，尤其是其中隐现的排他色彩和意识形态偏见，与亚太区域多元包容的发展理念相违背。
“框架”以合作之名，行排他之实，企图建立美国主导的贸易规则，重组产业链体系，让地区国家与中国经济“脱钩”。其着眼点并不是要做大地区经济“蛋糕”，而是将重心放在规则约束、索取战略资源上，使其无法给各国带来普惠，是变相的“美国优先”做法。不少国家参与“框架”主要是为了获得美国更多的投资，而“框架”却将合作重点放在地区主导权的争夺上，这可能导致现有的地区经贸合作机制分化，扰乱区域内正常经贸秩序的稳定运行，损害地区国家利益。
“框架”难以成为地区主导型的制度安排，已经成为外界的普遍共识。不少国家媒体和学者撰文指出，美国标榜要深化地区供应链、减排和基础设施合作，却无视地区经济的客观现实，人为把世界第二大经济体——中国排除在外，只会破坏亚洲团结，加剧阵营对抗，进而破坏地区繁荣和稳定。而中国恰恰是维护地区稳定和繁荣的重要力量。今后，中国将进一步深化与亚太地区贸易伙伴的务实合作，推进区域经济一体化，构建开放型地区经济，维护地区和平稳定发展。
亚太地区国家众多，价值观念多元，发展水平各异，合作共赢才是亚太成功的密码。亚太地区的经贸规则应由区域各国共商共建共享，应当符合开放包容、互利共赢的原则，也应遵循市场经济规律。美国企图以“框架”冲击现行的区域合作架构，将亚太打造为地缘博弈的棋局，是开地区一体化倒车的不得人心之举。任何不能真正有利于促进地区国家共同发展的框架，终将难以走远。
（项昊宇，中国国际问题研究院亚太研究所特聘研究员，原文刊载于《时事报告》2022年第7期）
