随着美国国际战略调整和非洲国际地位上升，非洲在拜登政府国际战略中的价值得到重新认识。拜登就任美国总统后选择在非洲联盟峰会上发表其第一场多边讲话，承诺与非洲国家加强合作，共同应对全球挑战，预示着拜登政府更加重视非洲在美国国际战略中的作用。美国是世界上最大的粮食生产国和出口国，粮食是其国际政治博弈中的重要战略资产。非洲是世界上粮食不安全压力最大的地区。因此，粮食安全成为拜登政府提升对非合作的重要抓手。2022年12月，美国—非洲领导人峰会（以下简称美非峰会）发表了《美国—非洲伙伴关系愿景声明》，宣布建立新的粮食安全战略伙伴关系，以促进非洲粮食安全。粮食安全成为美国在全球层面开展战略竞争、深化对非关系、维护美国霸权的最有力杠杆之一。深入分析拜登政府对非粮食安全合作的态势、动因、限度及影响，对理解美国对非整体战略走向、美国粮食外交实施方式有着重要意义。

　　一、拜登政府对非粮食安全合作议题

　　拜登政府对非粮食安全合作主要依托是“保障未来粮食供给”（Feed The Future，FTF）计划，利用国际开发署（USAID）、农业部、千年挑战公司（MCC）、美国非洲发展基金会（USADF）等十多个美国联邦部门和机构的比较优势，通过设置丰富的粮食安全合作议题，调动美国企业、研究机构、大学、非政府组织以及民间社会组织等多种行为体积极参与，以全政府、全社会路径促进美国整体战略利益。

　　（一）以粮食安全合作为纽带推动美非贸易增长，提高美国在非洲农业产业链中的影响力。以援助促贸易是美国政府一直以来对发展中国家的惯用战略。自2010年以来，美国与非洲的贸易额下降了50%以上，《非洲增长与机遇法案》对美非贸易的影响不大。拜登政府寻求通过粮食安全合作深化同非洲经贸联系，力推美国企业走进非洲。这种意图在拜登政府2022年8月发布的《美国对撒哈拉以南非洲的战略》中体现地很明显，强调要加强对非粮食安全合作，重建非洲粮食系统，加强美非贸易。2022年美非峰会上，拜登宣布对非超过150亿美元的双向贸易和投资承诺，其中粮农产业是六大重点领域之一。在此背景下，拜登政府继续推动特朗普政府时期开始的美国国际发展融资机构改革进程。USAID、美国国际开发金融公司（DFC）等机构和公司扩大资金规模，增添融资工具，完善治理结构，不断加大对非洲等发展中国家的关注力度，以促进美国粮农经济利益和提升自身国际影响力。拜登政府对非洲各国开展粮食安全合作的主要议题之一是帮助美国私人资本在非洲投资并获得可持续的盈利。

　　拜登政府促进不同政府机构加强对非涉农基础设施投资合作。2021—2022年底，DFC在非洲粮农领域投资10亿美元，并打算在2026年之前再投资10亿美元。其中最大的投资莫过于2023年开始的洛比托走廊项目（Lobito Corridor），目的是促进区域互联互通，加强非洲的商业和粮食安全。为此，USAID署长萨曼莎·鲍尔（Samantha Power）、DFC首席执行官斯科特·内森（Scott Nathan）等高官频繁访问安哥拉，强调通过扩大农产品贸易和投资来提升安哥拉农业发展和粮食安全。为了促进美非粮农贸易，USAID于2022年和2023年向安哥拉南部提供1330万美元紧急援助，美国农业部也率领首个美国农业综合企业贸易代表团前往安哥拉进行贸易投资洽谈。而隶属美国国务院的MCC则以粮食安全合作为名，加大对非洲的关注力度，与多个非洲国家签订投资协定。在拜登政府任内，冈比亚、多哥、塞内加尔和毛里塔尼亚获得了MCC投资资格，正在商谈协定。2022年9月，MCC与马拉维政府签署《马拉维交通与土地契约》，宣布向马拉维投入3.5亿美元，以改善道路条件、土地市场运作，改革土地制度，促进私人投资，推动粮农市场化。同年12月，MCC同贝宁、尼日尔签署了《区域交通运输契约》，向该项目投资5.4亿美元，降低从科托努港（Port of Cotonou）到尼日尔首都尼亚美（Niamey）的交通运输成本和贸易障碍，增强粮食供应链。2023年，MCC与莫桑比克、肯尼亚等签署协议，投入5.6亿美元，提升农业生产力等。

　　拜登政府还提升对非洲涉农企业融资担保额度，推动美非粮农贸易。2022财年中，USAID对非洲粮食安全领域投资超过3亿美元，支持农业发展和粮食安全。其中2022年美非峰会上，USAID宣布向非洲开发银行（AfDB）提供1500万美元，支持AfDB的非洲肥料融资机制，促进美国对非洲农业价值链投资，扩大美国在非洲农业贸易融资方面的影响。USADF将农业作为“离网能源挑战” （Off-grid Energy Challenges）的重点领域之一，自2021年以来投入近1亿美元。拜登政府加速推动“繁荣非洲倡议”，设立“繁荣非洲”协调员职位，向非洲全球谢弗公司（Africa Global Schaffer）、贝克特尔（Bechtel）等企业提供支持，增强美非粮农贸易。仅2021年7月—2022年8月，美国农业部通过出口信贷担保项目支持了大约2.64亿美元对非农业出口。

　　（二）在气候变化—粮食农业交叉议题下，积极开展对非气候外交。拜登政府上台后，气候变化问题在美国内政外交中的地位迅速上升。气候外交成为拜登政府促进美国绿色转型发展、维护国家气候安全、恢复美国国际信誉和全球领导力的抓手。2021年联合国粮食系统峰会上，美国宣布减缓和适应气候变化是其在粮食安全上的优先事项，并在五年内出资100亿美元。因此，拜登政府的美国非洲新战略充斥着“生态系统保护”“应对气候变化”等话语。气候外交与粮食安全紧密联系，气候智慧型农业是重点。

　　拜登政府提出多个气候农业倡议，加强对非洲国家农业系统转型支持。在2021年第26届联合国气候变化大会（COP26）上，拜登宣布“总统适应和复原力紧急计划”（PREPARE），宣称到2030年支持发展中国家超过5亿人适应气候变化，美国和阿联酋提出了“气候农业创新行动”（AIMC），宣布在五年内动员10亿美元投资气候智能型农业和粮食系统创新。随后在美国的动员下，该倡议得到55个非洲国家的支持。2022年第27届联合国气候变化大会（COP27）上，美国宣布向非洲提供1.5亿美元气候适应资金，其中向非洲联盟旗舰项目“非洲适应倡议”（AAI）追加捐款2500万美元，启动AAI粮食安全加速器，推动私营部门对非洲气候适应型粮食系统的投资。2023年，美国又发起“种植营养作物倡议”（ANCI）、“适应作物和土壤愿景”（VACS）计划，联合非洲联盟、联合国粮农组织、私营部门和研究机构合作召开农业创新与气候峰会，推动美企投资适应气候变化的非洲本土作物和孤生作物，并为VACS计划提供1亿美元的初始资金。

　　拜登政府调动美国国际发展机构加强对非洲气候智慧型农业的支持。2021年1月以来，DFC对非洲气候农业相关项目投资超过4.38亿美元。2021年，USADF提供240万美元与MCC一起为尼日尔建设气候适应农业。在2022年6月七国集团峰会上，拜登政府承诺在国会的合作下向非洲多边机构提供1.2亿美元，支持AfDB的非洲紧急粮食生产基金（AEFPF）、非洲风险能力(Africa Risk Capacity）、非洲灾害风险融资计划（ADRFP）等，帮助非洲国家增强粮食系统抵御气候变化冲击的能力。为此，USAID还启动了气候行动基础结构设施（CAIF），调动1亿美元私人投资，为气候解决方案融资。美非峰会上，美非启动西非科学交流项目，向西非地区研究人员提供有关气候智能型农业和虫害风险管理的培训。拜登政府还向“全球农业和粮食安全计划”（GAFSP）提供1.55亿美元资金，对包括非洲33国家在内的发展中国家小农进行投资，开发气候智能型的粮食系统。

　　（三）加大援助力度，积极开展粮食外交。随着乌克兰危机、新冠疫情、地区冲突对非洲粮食安全负面影响日益显著，美国不断加大对非洲粮食援助的支持力度，大力开展粮食外交，积极呼应非洲粮食不安全的关切。2022年6月七国集团峰会上，为了加强在全球粮食安全联盟中的地位，美国宣布向全球提供27.6亿美元的人道主义和经济援助，其中16.4亿美元用于非洲30多国的粮农领域。拜登宣布将刚果（金）、利比里亚、马达加斯加、马拉维、莫桑比克、卢旺达、坦桑尼亚和赞比亚八个非洲国家纳入FTF。同年9月，在第七十七届联大上，拜登又宣布通过FTF提供超过29亿美元新援助以解决全球粮食不安全问题，非洲是最重要的接受地区。

　　美非峰会上，为了推进美国对非战略，拜登政府进一步提高对非洲援助力度，宣布七国集团峰会上提出的27.6亿美元中的25亿美元作为紧急粮食安全援助追加给非洲。2023年3月，包括国务卿布林肯在内的高官相继访问非洲，又宣布将向埃塞俄比亚、南苏丹、萨赫勒地区等非洲国家和地区追加7.7亿粮食安全援助。截至2023年底，拜登政府向全球提供的172亿美元粮食安全援助中一半以上投向非洲。与此同时，拜登政府也加大了对非洲粮食安全援助人员支持。2023年底，美国向20个撒哈拉以南非洲国家，派遣了700多名美国和平队（U.S. Peace Corps）志愿者，从事粮食安全相关工作。

　　（四）以粮食安全合作为牵引，推进非洲“民主化”。以西式价值观和国家治理模式改造非洲国家，一直是美国对非政策的重要内容，特别是在民主党执政时期。推进对非民主化是拜登政府国际战略的重要方向。拜登政府《国家安全战略》中指出，美国“将在人权、反腐和反对独裁行为等方面敦促合作伙伴”，深化与“民主治理”进步的非洲国家合作，通过制裁等遏制非洲民主倒退。拜登政府的《美国对撒哈拉以南非洲的战略》将解决非洲粮食不安全放在第一个战略目标“促进开放和开放社会”之下。美国《全球粮食安全战略》已明确要求将提升粮食安全行动努力纳入和平建设与民主治理中。

　　美国对非粮食安全合作的目标之一是推动非洲“民主化”。粮食安全是推进这一战略目标的重要抓手。因此，拜登政府试图通过粮食安全合作，对非洲治理理念产生潜移默化的影响，实现在思想层面主导非洲治理的目的。在拜登积极推动大国竞争战略的大背景下，在非洲推进西式民主显得尤为重要。美国希望通过构建所谓“全球民主国家联盟”，与其他大国争夺对非影响力。

　　拜登政府对非粮农投资援助达数十亿美元，但这些并不是无条件的。USAID、MCC、DFC等美国发展机构的很多粮食投资和援助项目都是以非洲国家进行“民主改革”为前提，是以“价值观驱动”的合作，其中一些协议的条款甚至违背受援国国内法。实际操作中，美国一边向非洲提供粮食安全援助，一边向他们推广各类“民主化倡议”。拜登政府相继提出了“非洲民主和政治转型”倡议（ADAPT）、“总统民主复兴倡议”、“改造数字空间体现女性民主原则”倡议等，投入近6亿美元，拉拢非洲国家参加“民主峰会”，支持非洲“民主政治”转型。萨赫勒地区的几内亚既是拜登政府粮食援助的受援国，也是ADAPT倡议的接受国。

　　二、拜登政府对非粮食安全合作的多重战略目标

　　推进美国国家利益是拜登政府对非粮食安全合作的根本动因。美国2016年制定的《全球粮食安全法》明确指出，美国全球粮食安全政策要符合美国在贸易、经济增长、国际安全、科学技术、农业研究和扩张方面的更广泛的战略和投资目标，明确支持美国在受援国家的国家安全和经济利益。拜登政府加强对非粮食安全合作有其应对全球挑战的多重目标。

　　（一）将粮食塑造为大国战略竞争的工具，与中国竞争对非影响力。在国际力量对比发生深刻变化的时代背景下，美国不仅将非洲视为重要的地缘政治角色，更是将非洲作为其维持全球领导地位、与其他大国进行战略博弈的竞技场。正如《美国对撒哈拉以南非洲战略》中所述，非洲是全球治理机构中的大票仓，高科技供应链竞争中关键矿产资源地，是人口最年轻、数字化潜力最大的大陆。因此，拜登政府在非洲进行大国竞争与其前任特朗普对非政策一脉相承，且深度和广度都有提升。美国时隔8年召开第二届美非峰会，虽有拓展其在非洲商业利益的现实考量，但更主要的还是基于遏制中国在非洲影响力的战略需求。粮食安全是非洲国家治理的短板，是大国对非合作的重点领域。首届中非合作论坛以来，从“八大行动”到“九项工程”，中非农业合作朝着全方位、多领域、深层次的方向不断拓展。作为全球发展倡议的核心议题，中非粮食安全合作已成为构建新时代中非命运共同体的内容之一，成效显著。在美国不遗余力对华遏压的战略导向中，粮食安全合作成为拜登政府在非开展大国竞争的重要手段。

　　作为全球农业实力最强大的国家，粮食是美国在非洲开展对华战略竞争的有力资源。因此，粮食安全成为第二届美非峰会的主题之一。实际上美国对非诸多粮食安全计划无论是在执行机构、实施条件还是国家选择，无不是为了拓展其在非洲利益，挤压中国在非外交空间，策应其与中国在全球范围内的竞争，进而消解非洲在中国国际战略中的重要作用。拜登政府大力推动的洛比托走廊项目中的安哥拉、赞比亚、刚果（金）都是中国在非洲的主要合作伙伴。2023年，包括副总统哈里斯、国务卿布林肯、驻联合国代表托马斯-格林菲尔德、第一夫人吉尔·拜登、财政部长耶伦等众多美国高官19次访非。他们一方面通过允诺增加粮食援助，竭力塑造美在非洲正面形象；另一方面通过炒作“威权专治论”“中国债务陷阱论”“中国囤积粮食燃料”等议题，抹黑和离间中非关系，充分暴露了美国在非洲打压中国影响力的战略目的。

　　（二）以粮食安全合作为杆杠，削弱俄罗斯对非影响力。以粮食安全合作拉拢非洲，增强西方国家对俄罗斯的国际孤立效果。在乌克兰危机爆发后，美俄地缘博弈全面展开，西方国家对俄罗斯进行了全面制裁，包括禁止进口俄罗斯粮食、化肥、能源等粮农相关物资，导致俄罗斯粮农产品国际出口受阻。在此背景下，俄罗斯将农产品出口重点转向“友好国家”，粮食成为俄罗斯打破西方制裁外交困局、保持与非洲等非西方国家关系稳定的战略工具。非洲作为全球南方的重要组成部分，影响着美国对俄国际制裁和国际孤立战略的效果。俄罗斯本是非洲多国粮食进口来源地，非洲30%的粮食供应依赖俄罗斯，而乌克兰危机持续延宕对非洲粮食安全产生较大冲击。在此背景下，对于非洲严重缺粮国家而言，粮食是能够左右其对外政策的有力工具。

　　美国联合西方盟友在联大、联合国安理会、二十国集团、七国集团以及其他多边外交场合对俄罗斯发起叙事竞争，将非洲粮食安全形势恶化归咎于俄罗斯对乌克兰粮农物资生产与出口的破坏、退出《黑海谷物倡议》等粮食武器化行为。同时，美国在联合国、七国集团、美非峰会上不断宣布增加对非粮食安全援助额度，塑造自身对非粮食安全需求帮助者的国际形象。通过话语与援助，拜登政府拉拢非洲国家支持其乌克兰立场。2022年3月、10月以及2023年3月的联大三次谴责俄罗斯的投票中，投赞成票的非洲国家分别为37、43和39。

　　（三）提升非洲在美关键矿产供应链中的地位。大力动用国家权力工具以全面复兴美国产业生态系统和技术创新能力是拜登政府经济战略的核心，其中提升稀有金属等关键矿产资源供应链安全与韧性是重要内容。为此，拜登政府一上台就对美国经济中关键矿物等领域的供应链韧性进行评估，并发布《建设有韧性的供应链，振兴美国制造业，促进广泛增长：根据第14017号行政命令的百日评估》报告，认为美国面临关键矿物供应链韧性弱等风险。矿产资源种类多、储量丰富的非洲，自然成为拜登政府重点关注的地区。

　　美国以粮食安全合作为名，加强对非矿产资源供应链的控制力。美国《全球粮食安全战略（2022-2026）》提出，要帮助非洲国家“提高自然资源管理能力”，关键矿产合作便是美非粮食安全合作的重点内容之一。在美非峰会上，美方利用峰会平台与非洲领导人进行广泛接触，运用议题联系等手段，巧妙地将战略矿产资源产业链供应链安全伙伴关系等议题嵌入美非共同利益之中。刚果（金）、安哥拉、赞比亚、莫桑比克等这些矿产资源丰富的国家，自然也是拜登政府对非粮食安全合作的重点国家。2023年底，美国以提升地区国家粮食安全和农业价值链的名义与安哥拉、刚果（金）、赞比亚签署了多项谅解备忘录，投资超过15亿美元，以建设洛比托走廊。然而，美国的真实目的是通过修建一条铁路将刚果（金）、赞比亚的矿产资源运送至安哥拉的大西洋沿岸海港洛比托，增强美国对非洲矿产资源的控制力。实际上，这只是美国在非洲实施“矿产安全伙伴关系”（MSP）的一部分。2023年9月，在该伙伴关系下，拜登政府批准了DFC对莫桑比克石墨开采项目的1.5亿美元援助，其中莫桑比克则是拜登政府新纳入FTF计划的国家之一。

　　（四）为自身粮食出口开拓非洲市场。美国粮食总产量的95%被美国以外的消费者利用，因此处置美国剩余粮食、为美国粮食开拓海外市场一直是美国全球粮食战略的重要内容。非洲是美国海外粮食消费的重要市场。美国《全球粮食安全战略（2022-2026）》阐明了美国如何通过对非粮食安全合作推进美国经济利益，即通过FTF增强美国企业对非洲农业和粮食系统投资能力，帮助扩大非洲国家对美国粮农企业的开放度，增加国外对美国产品的需求。拜登政府《国家安全战略》明确指出，要与非洲国家政府合作，营造商业环境，通过私营部门投资，加倍努力解决粮食安全问题，为美国企业创造新的机会。为此，2023年美非共同制定了粮食安全合作计划，重点是建立多元化和有弹性的粮食系统，增加对农业相关基础设施的投资，加强政策和监管改革，扩大非洲农产品市场开放。

　　具体而言，拜登政府开拓非洲粮食市场有两种路径。一是以粮食紧急援助和能力建设为手段，带动美国对非粮食出口。2022年美国对非启动了“加强粮食安全的食品安全”（FS4FS）项目，美国农业部与USAID等部门联合投入1500万美元，提升非洲有关卫生和植物检疫政策以及规章管理等食品安全能力建设。实际上，这是美国推动非洲进一步开放国内农业市场的举措。俄罗斯是非洲地区绝大部分小麦的进口来源国，2021年，非洲从俄罗斯进口的小麦价值为55.1亿美元，约占非洲从全球小麦进口值的35.2%。俄罗斯农产品被制裁是美国抢占非洲市场的契机。拜登政府持续加大对非粮食安全合作的目标之一是增加美国农产品在非洲市场份额。2021—2022年度，美国对非农产品贸易额增长了15.8%。FTF过去的经验表明，美国与世界上最贫穷国家开展各类粮食安全合作，可以提高其对外粮食贸易和投资水平。2011—2022年，FTF为美国创造了280亿美元的农产品销售额。

　　二是以农业生物科技援助的名义渗透非洲农业种子行业。在帮助非洲构建气候智慧型农业体系的名义下，美国正在通过各类倡议，以国际人道主义援助和粮食援助的方式推广美国转基因种子，将非洲拉入由美国主导的全球粮农体系。其运作路径是，先由USAID等政府机构在非洲资助成立美国主导的农业技术研究机构，再由私人基金会在当地推广，体现出政府规划、大学研究、基金会推广和跨国公司运作的公私合作伙伴关系模式特点。2022年，美国农业部资助建立的粮食与农业研究基金会与比尔和梅琳达·盖茨基金会共同合作，使13个非洲国家的700万公顷土地上种植了气候适应型玉米品种。拜登政府发起VACS计划的主要目的是扩大美国粮农巨头在粮食系统关键领域的垄断控制，掌握规则和话语权，进而维护其在全球粮食系统的主导地位。

　　三、拜登政府对非粮食安全合作的制约因素

　　非洲国家粮食安全的长期性困局是历史积累的体系性问题与外部环境传导风险相互交织的结果。拜登政府对非粮食安全合作的战略目标与非洲国家粮食不安全的困境存在一系列错配。

　　（一）美国对非粮食安全合作重点难以改变非洲粮食不安全的结构性根源。非洲饥饿程度受诸多因素影响，包括该地区自然资源劣势、相对贫困、人口快速增长和社会不平等等。但这些因素并不是非洲地区所独有的。事实上，非洲粮食不安全来源于非洲相关政府对农业部门缺乏有效的治理。更深层次的原因是该地区民族国家建构与种族多样性不匹配导致的政治失灵和治理绩效低下。各类部族、种族、宗派等暴力冲突实际上是非洲民族国家政治体系失灵的表现。迄今为止，遏制暴力冲突是非洲民族国家治理体系尚未完成的任务。正如2023年联合国报告分析的那样，冲突成非洲粮食安全危机持续恶化的主要驱动因素。粮食不安全最严重的10个非洲国家中有8个正面临着恐怖主义、内战等武装冲突挑战，包括：刚果（金）、埃塞俄比亚、尼日利亚、苏丹、南苏丹、索马里、尼日尔和布基纳法索，它们占据了非洲严重粮食不安全人口的73%。因此，非洲国家粮食安全困境的根源在于大部分地区国家治理管辖权与不同族裔群体的地理分布不匹配。这种不匹配所导致的政治治理失灵是西方殖民历史强加给非洲的，因为撒哈拉以南非洲国家边界是由欧洲殖民列强在1885年柏林会议上划定的。当20世纪60年代非洲国家陆续独立后，这些划定不清的国界内所包含的不同种族群体开始相互斗争。而北约2011年轰炸利比亚、推翻卡扎菲政权一直被认为是引发北部非洲和萨赫勒地区动荡至今的原因。

　　然而，在拜登政府《国家安全战略》对非安全合作则是通过推动“民主化”解决冲突和恐怖主义、人道主义危机，防止发生针对美国的恐怖主义威胁，并打击俄罗斯瓦格纳集团在非洲影响力的扩张。在这种背景下，拜登政府对非粮食安全合作的“政治民主化”“气候适应”等重点内容恐怕难以改善地区冲突状态，甚至可能会激化原有矛盾。世界其他地区的民主化历史表明，种族多样性和经济落后的基础上强力推进“民主化”会适得其反，会进一步削弱非洲各国治理能力。没有高效的政府治理能力，就没无法开展有效的土地改革，无法有效的增加对包括小农在内的整个农业体系的财政投入。

　　（二）美国对非粮食安全的战略目标与非洲解决饥饿的发展需求存在错配。美国对非粮食安全合作的政治目的较强，而对非洲粮食不安全的长期性支持较弱。拜登政府对非粮食安全合作的最大目标是拉拢非洲国家在大国竞争等问题上选边站，妄图把非洲当成遏制中俄影响力的阵地。但非洲领导人和舆论并没有忘记西方殖民者在非洲的罪恶历史，对冷战时期的惨痛经历记忆犹新，并不希望成为成为“新冷战的游乐场”。非洲采取灵活、务实、不排他的平衡政策，反对美西方将大国竞争引入非洲并拒绝“选边站”。南非外长潘多尔在与美国国务卿布林肯共见记者时指出的，非洲国家有与不同国家建立和发展关系的自由，不想成为中美冲突中的一方。从近年来联大重要决议的投票表现看出，非洲国家并不简单盲从西方来选边站队，而以自身现实的考量为重。

　　更为关键的是，以粮食安全推动非洲向“西式民主”转型的政治战略导向与非洲解决饥饿的发展民生导向存在矛盾。解决粮食安全问题需要非洲各国寻求适合自身的发展道路，但这与美国“输出民主”的战略目标不符，往往遭到美国的干涉，粮食安全等发展问题往往被毁被搁置一边，对非洲制裁成为美国的惯用手段。截至2023年底，美国共对9个非洲国家发起制裁，分别为津巴布韦、苏丹、南苏丹、索马里、马里、利比亚、埃塞俄比亚、刚果(金)、中非共和国。美国的制裁使这些国家粮食安全状况雪上加霜。

　　（三）美国对非粮食安全合作的经济动因与非洲追求粮食安全的独立性相矛盾。美国粮农利益集团通过其内部成员直接担任政府要职或者游说、物质交易等方式，对美国全球粮食安全战略发挥着巨大影响力。美国利用对布雷顿森林机构、世贸组织等国际机构的强大影响力，不断在国际粮农领域推动以新自由主义为核心的“华盛顿共识”，导致国际粮农市场日益被美国几大跨国粮农巨头控制且呈现高度的资本化和金融化，这是是非洲国家粮食自给率低、粮食体系韧性弱、国际市场依赖性强等长期粮食安全困境的重要外部动因。

　　这种为国内粮农利益巨头服务的诉求与非洲各国建立强韧性粮食体系的目标存在着根本性冲突。建立并提高非洲粮食体系韧性早已成为非洲各国的共识。《非洲发展新伙伴计划》《非洲农业综合发展计划》《关于加快农业增长和转型以实现共同繁荣和改善生计的马拉博宣言》《2063年议程》等为增强非洲粮农产能、提升粮食安全、转变非洲粮食系统做了顶层设计。构建自主可控的粮食产业链、供应链和价值链，提升非洲在粮食体系中的主导权，成为建设非洲粮食体系韧性的关键。虽然拜登政府宣称对非粮食援助数十亿美元，但美国援助机构众多且项目变更不断，“重复打包”，通过“公私合作伙伴关系”等方式，相当一部分的对非粮食安全援助金额以各种方式回流至本国援外人员、机构和企业，间接支持了美国粮农企业。例如，2022年4月，拜登政府宣布提取比尔·爱默生人道主义信托基金中的2.82亿美元，采购美国食品对非洲国家进行紧急粮食救济。在对非粮食安全合作中，美国粮农利益集团是最大受益方。拜登政府数十亿美元的对非粮食援助，提高了美国粮农巨头的全球市场占有率，也导致了非洲国家对美国粮食的长期依赖。

　　结语

　　美非粮食安全合作是拜登政府全球发展战略转变的体现。非洲作为全球南方的重要组成部分，也是全球粮食安全治理的重点区域，更是中美等大国参与全球粮食安全治理的主要关注地区。粮食安全合作是美国加强与中国竞争全球发展治理领导地位的重要领域。为此，拜登政府将扩大美国在国际粮农领域的竞争优势，加强美非双多边互动，以增强美国在全球粮食安全治理的议题设置能力、规则塑造能力和国际传播能力。

　　一是结合热点，组建联盟，塑造规则，构建排华的全球粮食安全治理的小圈子。与中国参与以联合国为核心和以真正的多边主义为导向的全球粮食安全治理平台不同，拜登政府通过紧密结合气候变化、乌克兰危机等国际热点议题，将更多非洲国家纳入FTF计划，相继提出VACS、AIMC等倡议，联合盟友发起“全球粮食安全路线图”（以下简称路线图），组建全球粮食安全联盟等国际机制，维持美籍高官对世界粮食计划署署长职位的控制，扩大美国粮食安全治理方案和治理理念的全球影响力。与此同时，布林肯等拜登政府高级官员在多边粮食外交中不断抹黑中非农业合作、中国粮食安全政策以及中国对外粮食援助等，凸显美国对全球粮食安全和非洲饥饿问题的重要贡献，却无视中国在整个国际发展领域的巨大投入。

　　二是以粮食安全治理为重点，发起竞争性发展倡议，对冲中国全球发展治理影响力。拜登政府以非洲为重点的粮食安全合作倡议处处与中国国际发展政策竞争。2021年第七十六届联大上，中方提出了全球发展倡议（GDI）并宣布提供30亿美元，2022年5月召开“全球发展倡议之友小组”高级别视频会议，6月举行全球发展高层对话会，7月提出国际粮食安全合作倡议，9月第七十七届联大会议期间举办“全球发展倡议之友小组”部长级会议，2023年9月第七十八届联大上举办全球发展倡议合作成果展示高级别会议。

　　在与中方同样的时间节点上，美国拉拢非洲举行了一系列多边粮食外交，支撑拜登政府国际发展战略，强化与中国竞争。2021年9月拜登政府举办联合国粮食系统峰会并宣布提供50亿美元支持海外粮食系统，2022年5月美国联合10多个非洲国家举行全球粮食安全部长级会议并发布路线图，6月联合七国集团盟友召开“联合起来促进全球粮食安全大会”推广路线路，9月第七十七届联大会议期间美国与非盟等机构共同主办全球粮食安全峰会，呼吁各国采用路线图，2023年第七十八届联大上美国又举行多场粮食安全高级别会议，向非洲在内的各国推广AIMC、VACS等倡议。拜登政府的多边粮食外交积极塑造美国关注非洲、帮助非洲的道义形象，增强美国对非洲等发展中国家的影响力。

　　此外，拜登政府还通过对非粮食安全合作诱压非洲矿产资源富集国加入西方推出的“采掘业透明度倡议”（EITI）等倡议，通过设立规则标准限制中非矿产资源合作，加强矿产合作审查，干扰中国企业的正常经营。美国以粮食安全为工具，在非洲关键矿产等领域开展对华竞争，隐蔽性更强，在非洲的中国关键矿产供应安全面临新的风险和挑战。

 

（责任编辑：王锦）

  （作者为中国国际问题研究院全球治理与国际组织研究所助理研究员张蛟龙，原文载《现代国际关系》2024年第3期，注释略）